Hier kommt Folge 2 der kleinen Serie „Bei Fuß, Paragraf!“, die eine kritische, empirisch fundierte Begleitung der Assistenzhundeverordnung (AHundV) liefert. In der ersten Folge habe ich den gegenwärtigen Stillstand des Anerkennungssystems diagnostiziert. Dieser Beitrag blickt zurück auf den Prozess, in dem teilöffentlich um die Verordnung gerungen wurde – die Verbändebeteiligung im Sommer 2022. Obwohl die hier analysierten Dokumente öffentlich verfügbar sind, werden sie kaum zur Kenntnis genommen – und verraten doch viel über die Interessenlandschaft und das Diskursfeld hinter der AHundV.
Die Assistenzhundeverordnung ist inzwischen gut drei Jahre in Kraft: Seit dem 1. März 2023 regelt sie bundesweit, wie aus einem Menschen und einem Hund eine anerkannte Mensch-Assistenzhund-Gemeinschaft (MAG) wird. Dabei macht sie Vorgaben zu Ausbildung, Prüfung, Kennzeichnung und Tierschutz. Über die Details der 31 Paragrafen und 10 Anlagen dieser Verordnung wird bis heute viel gestritten, und es ist interessant, dass alle Konfliktlinien zum Geburtsmythos der AHundV gehören.
Was in der Debatte fehlt, ist der Blick auf diese Entstehungsgeschichte und der Umgang mit den vorgetragenen Argumenten. Wie im Gesetzgebungsverfahren vorgesehen, musste das BMAS als zuständig erklärtes Bundesministerium zunächst einen Referentenentwurf entwickeln und diesen in Form einer Anhörung zur Diskussion stellen. Das ist im Sommer 2022 passiert, und im Rahmen einer Verbändebeteiligung haben 26 Organisationen und Sachverständige geantwortet. Eingegangen sind so 195 Seiten Stellungnahmen, die von einer knappen Einzelseite bis zur 22-seitigen Detailkritik reichen.
Diese Stellungnahmen sind in zweifacher Hinsicht eine bemerkenswerte Quelle. Sie zeigen, (a) wie im Assistenzhundewesen welche Interessen von wem mit welchen Argumenten verfolgt werden und (b) wie das BMAS mit Einwänden umgegangen ist und wer und was dabei gehört oder ignoriert wurde.
Vermutlich blieb die Anhörung deshalb weitgehend unter dem Radar, weil niemand Lust hat, diese Textmenge systematisch durchzuarbeiten. Deshalb habe ich die 26 Stellungnahmen einer inhaltlich strukturierenden qualitativen Inhaltsanalyse (Kuckartz & Rädiker 2024) unterzogen. Für methodisch Interessierte: Dabei wurden 12 Hauptkategorien deduktiv aus dem Referentenentwurf und 55 Subkategorien induktiv aus den Stellungnahmen entwickelt, mit denen 429 Textstellen codiert wurden. Einen zumindest basalen Intercodercheck konnte ich durch die Nutzung eines Sprachmodells realisieren. Wer mit dem Datensatz weiterarbeiten will, kann sich gerne melden.
Die Argumentationsstruktur in der Anhörung: Ja, aber
Der erste Befund ist erwartungsgemäß banal und affirmativ: 18 der 26 Stellungnahmen tragen das Vorhaben ausdrücklich mit. So schreibt z.B. die Stiftung Assistenzhund: „Mit der Rechtsverordnung wurde eine breite Basis für Regelungen im Assistenzhund-Sektor geschaffen, die wir sehr begrüßen.“ Im Detail – wen wundert es bei einer Befragung, in der teilweise echte Expert:innen antworten und wirtschaftliche Interessen verteidigt werden – zeigt sich dann: Auf 27 insgesamt zustimmende Aussagen zu konkreten Aspekten kommen 227 Änderungsforderungen, 106 Ergänzungsvorschläge und 53 Kritikpunkte.
Eine erste Lesart dazu ist: Hier äußert sich eine Fachöffentlichkeit, die das Projekt will und dem Entwurf zugleich in vielen Details misstraut.
Hierarchie der Argumente: Ausbildung vor Tierschutz vor Prüfung
Thematisch folgt die Detailkritik einem klaren Muster: Nichts wurde häufiger kommentiert als die Ausbildung (126 von 621 Textstellen; Mehrfachzuordnung war möglich), gefolgt vom Tierschutz (91) und dem Prüfungswesen (69).
Hauptkampfarena der Anhörung ist die Ausbildung: Ab welchem Alter dürfen oder sollen Hunde damit beginnen? Wie viel verpflichtende Begleitung durch eine Ausbildungsstätte soll in der Selbstausbildung vorgesehen werden? Und wie wird die zugehörige Stundenzahl begründet – mit dem Tierwohl oder dem antizipierten Geschäftsmodell der Hundeschulen? Um die im Entwurf vorgesehenen 60 Zeitstunden, die Selbstausbilder:innen mit einer Ausbildungsstätte absolvieren müssen, entspann sich ein bemerkenswerter Verteilungskonflikt, dem eine eigene Folge dieser Serie gewidmet ist.
Der zweite Schwerpunkt betrifft den Tierschutz. Erwartbar wäre, dass dies das Ressort der Tierschutzverbände und Veterinärkammern ist. Von den 91 Textstellen zum Tierschutz stammen aber nur 41 aus diesem Lager, 25 kommen aus der Szene der Anbieter:innen. Tierschutzargumente sind in dieser Anhörung eine normative Argumentationsressource, aus der ganz Gegensätzliches gefolgert wird und die eng mit dem dritten Schwerpunkt, der Gestaltung der Prüfung, zusammenhängt: So fordert etwa der Deutsche Tierschutzbund, dass „Prüfungen stets von zwei unabhängigen Prüfer*innen abgenommen werden (Vier-Augen-Prinzip)“, während eine Ausbildungsstätte vor der offenen Formulierung einer tierärztlichen Eignungsuntersuchung warnt, weil sie die „Gefahr des ‚Tierarzt-Tourismus‘“ berge. Dieselben Vokabeln führen so zu entgegengesetzten Regulierungsphantasien. Wer im Feld der AHundV „Tierwohl“ sagt, hat damit noch nichts über seine wahren Interessen verraten. So zeigt sich insgesamt nicht nur eine Hierarchisierung von Argumenten, sondern auch eine dreigeteilte Koalitionsstruktur: ein Selbsthilfe-Lager (BAG Selbsthilfe, DBSV und VdK mit teils gleichlautenden Passagen), ein veterinärfachliches Lager (Bundestierärztekammer und Tierärztliche Vereinigung für Tierschutz) sowie ein heterogener Verbund von letztendlich ökonomisch operierenden Ausbildungsanbieter:innen.
Hat die Anhörung etwas geändert?
Eine wichtige Frage an eine Anhörung lautet: War sie nur ein behördliches Ritual oder hat sie inhaltliche Spuren hinterlassen? Der Vergleich von Referentenentwurf und verkündeter Fassung zeigt, dass es Änderungen gab, die aus tierschutz- und qualitätsbezogenen Forderungen resultieren:
- Das Mindestalter für den Ausbildungsbeginn stieg von 12 auf 15 Monate, wobei eine Ausnahme für Warn- und Anzeige-Assistenzhunde vorhanden ist.
- Das Mindestalter für die Prüfung wurde von 18 auf 21 Monate erhöht.
- Der Umfang von 60 Begleitstunden der Selbstausbildung wurde beibehalten, aber von „mindestens vier Wochen“ auf mindestens zwei Monate gestreckt.
Andere, ebenso vehement vorgetragene Kritik blieb folgenlos. Diese Auslassungen und Widerstände sagen mehr über die Machtverhältnisse im Kräftefeld der Verordnung und des gesamten Assistenzhundewesens als die brav kleingearbeiteten Optimierungsargumente – und bekommen reichlich Platz in den kommenden Folgen, in denen ich die 8 rekonstruierten Konfliktlinien detailliert analysiere. Zum Beispiel auch den irritierenden Sachverhalt, dass bei Führhundeprüfungen in Deutschland und bei allen Assistenzhundeprüfungen im sehr modern und wissenschaftlich operierenden Österreich behinderte Assistenzhundeführer:innen und ihr genuines Wissen Teil der Prüfungskommissionen sein müssen – während das beständig nach Teilhabe und Inklusion krähende BMAS hier schweigt.
Bevor ich in der Serie die 8 Konfliktlinien im Einzelnen aufdrösele, gibt es deshalb in der kommenden Folge noch einen kleinen Einschub mit einem Blick nach Österreich und auf seine Assistenzhunderegelung. Und zwar deshalb, weil man durch Kenntnisnahme der dortigen, an einer veterinärmedizinischen Fakultät verorteten Verfahrensweise eine von Anfang an funktionierende Regelung für Deutschland hätte entwickeln können und müssen, folgt man den Geboten von Tierwohl, sparsamem Umgang mit Verwaltungsressourcen und Rücksichtnahme auf die Bedürfnisse der Menschen, die Assistenzhunde benötigen.
Quellen und Material: Referentenentwurf der AHundV (Bearbeitungsstand 19.08.2022), 26 Stellungnahmen der Verbändebeteiligung und verkündete Fassung (BGBl. I 2022, S. 2436), abrufbar beim BMAS.
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